Le service public notarial est plus compétitif qu'un système libéralisé
Par
Par Thomas Gruel, Notaire au Havre, et Cyrille Farenc, Notaire à Saint-Martin-en-Haut, Président et Rapporteur de la 1re commission du 111e Congrès des notaires de France
Introduction
À l’heure de la crise économique, tout le monde cherche à optimiser les coûts de fonctionnement. Il est normal que l’État veuille amoindrir les frais des citoyens dans leurs démarches, qu’elles soient économiques comme juridiques : pourquoi payer cher ce qui pourrait l’être moins ?
Dans la mouvance européenne, les pouvoirs publics peuvent être tentés d’appliquer systématiquement les mécanismes du marché économique et de prôner la compétitivité, « fille » de la concurrence[1]. Il faut indéniablement se poser la question du coût économique des prestations juridiques d’un État pour savoir si la compétitivité et la concurrence peuvent s’appliquer au droit pour le bien-être des citoyens. Tel est le but de cet article qui va comparer le poids économique du notariat par rapport au système anglo-saxon (I) et étudier les conséquences inévitables d’une déréglementation du tarif notarial en France (II).
I – Une comparaison du coût économique des actes entre les systèmes anglo-saxon et romano-germanique
Le système juridique anglais est si peu réglementé que le recours à un professionnel n’est pas obligatoire pour passer une transaction immobilière ou régler une succession. Cependant, on observe que le solicitor intervient presque toujours dans les transactions immobilières[2] et fréquemment dans les successions de montant important.
Pour savoir si le système anglo-saxon est plus compétitif que le système continental, romano-germanique, il faut comparer le coût des actes (A). Cette comparaison n’a cependant pas de sens si on se limite à regarder le seul coût de l’acte : il faut considérer tout le paysage juridique pour réellement comprendre ce qu’un système coûte (B).
A – Les données chiffrées du coût d’un acte
Le rapport « Dual »[3] a clairement relevé les points suivants :
– en ce qui concerne les ventes immobilières, le coût payé au solicitor par rapport à celui payé au notaire est :
. plus élevé pour les transactions de prix faible ou moyen,
. moins élevé pour les transactions de prix important ; par exemple, pour l’acquisition d’un bien immobilier d’une valeur de 260 000,00 euros sans emprunt, les coûts nominaux présentent un écart de 1 175,00 euros en faveur des solicitors ;
– en ce qui concerne le règlement des successions, le coût versé par les clients au solicitor est nettement plus élevé que celui versé au notaire, tout particulièrement pour les patrimoines sans bien immobilier[4].
Ainsi, contrairement aux affirmations de deux rapports commandités par la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne, on s’aperçoit que le client paye souvent plus cher sa prestation en Angleterre, royaume de la libre concurrence, qu’en France, terre de la réglementation.
Cette constatation est surprenante car elle va à l’encontre du credo européen de la diminution du coût par le jeu de la libre concurrence. La surprise est encore plus grande quand on compare non seulement le coût payé par le client mais le rôle global apporté par le professionnel.
B – Les données complètes du coût d’un système juridique
Le rapport « Dual » montre clairement qu’en tenant compte :
– du tarif de la prestation ;
– des coûts et bénéfices cachés des actes (seuls les actes authentiques ont force probante et force exécutoire) ;
– des externalités (rôles social, fiscal, etc., du professionnel),
le système libéral anglo-saxon est le plus cher, tant pour les ventes immobilières que pour le règlement des successions[5].
Reprenant l’exemple d’une transaction d’un bien de 260 000,00 euros, qui coûte en Angleterre 1 175,00 euros de moins au client, le rapport « Dual » indique qu’il convient de rajouter en réalité nombre de frais au système anglais :
– en cas d’échec de la transaction sans faute de l’acquéreur (ex. : défaut de prêt), les frais, nuls en France, sont de 226,00 euros en Angleterre ;
– en Angleterre, l’acquéreur paye le solicitor et souscrit en plus une assurance sur le titre de propriété, d’un coût d’environ 182,00 euros, pour le rembourser s’il ne devient pas propriétaire ; ce coût est nul en France car le notaire vérifie tout et assume lui-même ses fautes ; en d’autres termes, en France, l’assurance du titre de propriété est en quelque sorte souscrite par le notaire, à ses frais ;
– le notaire assure le recouvrement des droits fiscaux, d’où un gain de 830,00 euros pour l’État (en outre, le notaire assure à l’État français un taux de recouvrement de 100 % des impôts alors que l’Angleterre souffre d’une évasion fiscale dénoncée par plusieurs rapports[6]) ;
– enfin, les notaires conservent gratuitement les minutes pour le compte de l’État, pendant 75 ans, ce qui procure une économie pour les pouvoirs publics de 115,00 euros par acte.
Au final, pour une transaction immobilière de 260 000,00 euros, alors que la rémunération du solicitor est inférieure de 1 175,00 euros à celle du notaire, l’acte coûte globalement 178,00 euros de plus en Angleterre qu’en France[7].
Ainsi, le système français, fondé notamment sur la sécurité juridique préventive assurée par le notaire, délégataire de la puissance publique, garant de l’efficacité et de l’opposabilité de son acte, est moins cher que le système libéral anglo-saxon.
Peut-on néanmoins conserver le système notarial et créer une concurrence tarifaire entre les notaires ? Quelles en sont les conséquences ?
II – La libéralisation du tarif notarial : quelles conséquences ?
Après avoir étudié les conséquences concrètes apparues aux Pays-Bas, pays où les pouvoirs publics ont libéralisé le tarif des notaires (A), il sera déduit les conséquences théoriques d’une telle décision sur le sol français.
A – La déréglementation aux Pays-Bas : une perte de sens
Espérant que la concurrence diminuerait le coût de la prestation notariale pour le client, les autorités du Pays-Bas ont supprimé le tarif des notaires dans leur pays.
De 2003 à 2006, on a constaté globalement une diminution de 2 % des tarifs de façon très hétérogène[8] :
– pour les actes liés aux transactions immobilières :
. sur les prix élevés et moyens, les coûts ont baissé,
. sur les prix bas, les coûts sont restés inchangés,
– pour les actes du droit de la famille, les coûts ont augmenté.
Ainsi, on constate que la libéralisation a profité aux classes sociales les plus favorisées alors qu’elle a pénalisé les classes sociales les plus pauvres. Cette évolution est contre-sociale.
B – Les conséquences théoriques de la libéralisation du tarif notarial en France
La libéralisation du tarif des notaires en France n’engendrerait pratiquement aucun gain pour le client (1°) et aurait des conséquences néfastes pour la sécurité juridique et le rôle social qu’apporte le notariat (2°).
1°/ La libéralisation du tarif : une espérance de gain fallacieuse
Libéraliser le tarif en France permettrait-il un gain substantiel pour le client ?
Il convient en effet de distinguer dans les « frais de notaire » la part « émolument » de la part « fiscalité »[9] ; le tarif concerne les émoluments du notaire. Un exemple permet d’éclairer ce propos.
Actuellement, une personne qui achète une maison 300 000,00 euros paye 22 650,00 euros de « frais de notaire ». Ces frais se décomposent schématiquement de la façon suivante :
– 3 500,00 euros pour le notaire ;
– 19 150,00 euros pour les impôts et taxes.
Si l’on baissait les émoluments du notaire de 10 %, ceux-ci seraient alors de 3 150,00 euros, soit une économie de 350,00 euros HT, donc de 420,00 euros TTC pour le client. Cette économie est de moins de 2 % des « frais de notaire ».
On note a contrario une augmentation en 2014 de la fiscalité sur la part départementale[10] et des taxes perçues au nom de l’État. En conservant l’exemple d’une acquisition d’un bien immobilier de 300 000,00 euros, les « frais de notaire » sont passés de 20 500,00 à 22 650,00 euros, soit une augmentation de 2 150,00 euros ; cette hausse est de plus de 10 % des « frais de notaire ».
Si les pouvoirs publics veulent nettement augmenter le pouvoir d’achat des citoyens à l’occasion d’un passage chez le notaire, ils doivent alors diminuer la fiscalité.
2°/ La libéralisation du tarif : une perte de sécurité juridique et du rôle social assumé par le notaire
Différentes réflexions sur la modification tarifaire sont possibles : on peut forfaitiser le tarif (a), voire le libéraliser (b).
- a) La forfaitisation du tarif : une perte de sécurité et un surcoût pour les actes sur les biens de faible ou de moyenne valeur
Pourquoi un notaire perçoit-il davantage de rémunération quand il reçoit la vente d’un appartement de 250 000,00 euros que lorsqu’il reçoit la vente d’un studio de 70 000,00 euros ? Son travail étant le même, d’aucuns prônent une rémunération identique. On ne peut pas valider ce raisonnement. En effet :
– le notaire est responsable de ses actes et garant des autres notaires. La garantie offerte par les notaires, source de sécurité juridique pour l’État et les citoyens, doit donc être financée par les notaires proportionnellement aux risques qu’ils prennent. Il faut donc que la rémunération des notaires soit proportionnelle au risque encouru ;
– une des raisons d’être du tarif, lui-même reflet de la raison d’être du notaire, est l’accessibilité du notariat à tous en proportion de leurs moyens. Forfaitiser le tarif, c’est rendre tout acte rentable, sans plus, c’est donc diminuer le coût des actes qui constatent la transmission d’un bien au prix cher et augmenter celui qui constate la transmission d’un bien peu cher. Ainsi, si l’on forfaitisait le tarif, alors seules les personnes qui ont déjà un pouvoir d’achat important en gagneraient encore davantage et inversement les personnes en ayant peu en perdraient encore plus.
Si les personnes aux faibles revenus ne peuvent plus accéder aux services du notariat, devenus trop chers du fait de la perte du caractère redistributif du tarif, on assisterait alors à une perte de sécurité juridique.
- b) La libéralisation du tarif : une perte totale du sens du service public
Une perte d’indépendance pour le notaire. – Si le tarif était libéralisé, alors l’indépendance du notaire ne serait plus assurée[11]. Telle n’est pas la conception du notariat dans notre culture romano-germanique : le notaire est officier public, garant de l’efficacité, de la légalité, de la fiscalité, de l’équilibre du contrat. Il est délégataire de la puissance publique au service de tous : le notaire n’est pas notaire d’une partie mais de l’acte[12].
Une perte de liberté pour le citoyen. – La libéralisation du tarif aurait aussi une incidence sur la liberté de choix du notaire par le client. Actuellement, le citoyen est libre de choisir le notaire qu’il souhaite, sans que le coût varie, car le client paye l’acte établi par le notariat et non l’intervention de son notaire. Dans un système libéral, chaque notaire serait rémunéré et le coût global de l’acte serait augmenté en présence de deux notaires. Quelle liberté les clients y gagneraient-ils ?
Une perte de service public. – Si les tarifs étaient libéralisés, alors nécessairement les notaires, pour faire face à la concurrence, devraient éroder leurs marges sur les actes les plus rémunérateurs. N’ayant plus la même marge, les notaires ne pourraient plus recevoir autant d’actes dits « à perte », c’est-à-dire procurant un émolument insuffisant pour couvrir les charges de l’entreprise. Ainsi, les notaires, pour la survie même de l’office et le maintien des salariés, seraient contraints :
– d’augmenter sensiblement le coût des actes peu rémunérateurs ;
– de faire payer les consultations.
Comment l’État pourrait-il prôner un système qui irait à l’encontre du service public ? Si on libéralisait le tarif, les notaires ne pourraient plus alors exercer leur rôle social fondamental en recevant toute personne, parfois pour un paiement qui est loin de couvrir ses charges ; il en va de la sécurité juridique de millions de citoyens, ceux-là mêmes qui ont le moins de pouvoir d’achat[13].
Conclusion
Le tarif est la solution financière que l’État a mise en place pour que le notariat garantisse la sécurité juridique à l’État et au citoyen.
Ainsi, le maintien du tarif dans l’activité monopolistique[14] voulue par l’État est cohérent : pour que tout citoyen puisse avoir accès au service public du notariat, il faut que le notaire soit proche des administrés, non influençable par le payeur, peu coûteux pour les classes moyennes et pauvres. Son tarif réglementé est le plus redistributif qui soit et joue donc un rôle social important.
En outre, contrairement aux idées reçues, le notariat est le système le moins cher pour assurer les transactions immobilières et régler les successions.
Enfin, garant de la sécurité juridique préventive, le notariat apporte la paix[15] ; cela n’a pas de prix !
[1] Comm. UE, Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Rapport sur la politique de concurrence 2013, 6 mai 2014, COM(2014) 249 final, http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/2013/part1_fr.pdf : « Le rapport sur la compétitivité européenne de la Commission européenne indique que la compétitivité puise ses racines dans les mécanismes institutionnels et de politique microéconomique qui créent les conditions permettant aux entreprises d’émerger et de prospérer, et à la créativité et aux efforts individuels d’être récompensés. Les instruments de la politique de concurrence correspondent pleinement à ces descriptions ».
[2] Les « licensed conveyancers » assistent parfois les particuliers, mais leur intervention est rare.
[3] La plupart des données de comparaison de cet article proviennent du rapport « Dual », v. Rapp. Dual Conseil, Étude sur la pertinence économique du notariat, réalisé à la demande du Conseil supérieur du notariat, 2013, accessible depuis Le portail des notaires.
[4] Pour les patrimoines importants avec immobilier, les coûts sont sensiblement équivalents de part et d’autre de la Manche.
[5] Rapp. Dual Conseil, Étude sur la pertinence économique du notariat, précité : « Dans le domaine de l’immobilier et des successions, la comparaison entre le système français – très réglementé – et le système anglais – très déréglementé – montre qu’environ 90 % des transactions immobilières (hors frais liés à l’emprunt) et l’essentiel des successions présentent un meilleur bilan économique en France. En tant qu’officiers ministériels, les notaires offrent une grande sécurité pour les parties à la transaction et produisent des externalités importantes, notamment par leurs contributions à des missions de service public. Le notaire garantit ainsi l’efficacité du recouvrement des taxes, l’effectivité du droit de propriété, la sécurité juridique et la confiance entre les parties à la transaction ». V. aussi C. Delzanno, Le notariat est-il économiquement pertinent ?, in Dr. & Patr. 2014, n° 232, p. 6.
[6] Notamment HM Revenue & Customs 2012, BBC 2011, cité in Rapp. Dual Conseil, Étude sur la pertinence économique du notariat, précité.
[7] Le rapport « Dual » apporte un démenti flagrant à certaines affirmations péremptoires du rapport sur la politique de concurrence 2013 de la Commission européenne (précité), telles que : « En 2013, tous les instruments de mise en œuvre des règles de concurrence ont contribué à promouvoir la croissance et la compétitivité dans l’économie européenne ».
[8] Ces données proviennent du rapport « Dual », précité.
[9] Le notaire appelle au client une « provision pour frais d’acquisition », que le grand public nomme « les frais de notaire ».
[10] Cette hausse de la taxe départementale induit une hausse de la taxe de recouvrement, calculée sur la taxe départementale.
[11] Selon le rapport « Dual » précité, le gouvernement néerlandais, en libéralisant le tarif, a rapidement constaté que les notaires, pour faire vivre leur entreprise, n’étaient plus indépendants de leurs clients mais bien entre leurs mains. Il cherche donc à renforcer les obligations déontologiques et les contrôles a posteriori, mais le mal est fait et ce n’est que du raccommodage. Libéraliser le tarif, c’est nécessairement rendre le rédacteur dépendant du payeur, tant pour le montant des honoraires que pour l’orientation de l’acte.
[12] Selon M. Piet Hein Donner, ministre de la Justice des Pays-Bas (Notariaat Magazine, févr. 2006) : « Les notaires dispensent des services dans le prolongement de l’autorité publique. C’est pourquoi l’idée de faire entrer le notariat dans le champ d’application de la directive “Services” est grotesque. C’est une méconnaissance totale de la position du notariat dans notre ordre juridique » (cité in Rapp. Dual Conseil, Étude sur la pertinence économique du notariat, précité, p. 83).
[13] Le ministre de la Justice des Pays-Bas, État où le tarif des notaires a été libéralisé, a écrit en 2006 que « la position des clients les moins fortunés s’est trouvée très nettement affaiblie » (Piet Hein Donner, Lettre au président de la deuxième chambre, 7 févr. 2006, cité in Rapp. Dual Conseil, Étude sur la pertinence économique du notariat, précité, p. 83).
[14] L’activité hors monopole que le notaire peut développer n’est pas concernée par le tarif réglementé. Il en est ainsi dans le droit des affaires, dans le droit des sociétés, dans la gérance immobilière, dans le conseil en gestion de patrimoine, etc.
[15] On note un procès pour 1 100 actes notariés, contre un procès pour cinq actes signés par les solicitors en Angleterre et un procès pour trois actes signés par des lawyers aux États-Unis d’Amérique.
Par Thomas Gruel, Notaire au Havre, et Cyrille Farenc, Notaire à Saint-Martin-en-Haut, Président et Rapporteur de la 1re commission du 111e Congrès des notaires de France
Publié in Dr. & Patr. 2015, n) 247, p. 26 (mai 2015)
